CASSAZIONE CIVILE SEZ. I 20 MAGGIO 2006 N.11887.

La Corte costituzionale ha individuato i principi fondamentali dell’ordinamento costituzionale, oltre che i diritti inalienabili della persona umana (sentenze n. 183 del 1973, n. 232 del 1989; n. 168 del 1991).  Sicché potrebbe sostenersi, alla luce delle pronunce della Corte costituzionale (ma anche della Corte europea dei diritti dell’uomo) in tema di indennizzo espropriativo che la misura di esso ragguagliata al valore di mercato, non tiene conto del principio costituzionale per cui il diritto di proprietà si trova in posizione recessiva rispetto all’interesse primario dell’utilità sociale (Cass. 27 marzo 2004, n. 6173).

Conclusivamente, la fissazione di una riparazione commisurata al valore venale non può basarsi, nel recupero del dictum della Corte europea nelle pronunce avanti esaminate, come conformazione alle norme di diritto internazionale che secondo l’art. 10 Cost. impegna tutto l’ordinamento: anche perché si riconosce generalmente che a norma costituzionale non ha ad oggetto il diritto patrizio, e d’altro canto, il prezzo di mercato come compenso espropriativo non è un valore generalmente riconosciuto dagli Stati. E neppure vale trasferire la problematica sulla L. 4 agosto 1955 n. 848, che ha reso esecutiva la convenzione, perché, anche ove si accettasse l’interpretazione nel senso indicato alla Corte europea,  il giudice non avrebbe comunque il potere di creare una disciplina indennitaria sostitutiva, che resta comunque soggetta a margini di discrezionalità che competono solo al legislatore.

La subordinazione della legge nazionale alle fonti internazionali e, invece, ora da riconoscere alla luce dell’art. 117, comma 1, Cost., ma la questione non può porsi, sotto tale profilo, se non a livello legislativo, come più avanti si dirà.

Le ragioni che precedono, riassumibili nell’impossibilità da parte di questa Corte, e più in generale del giudice nazionale, di disapplicare una legge dello Stato pur ritenuta in contrasto con la CEDU dalla Corte europea dei diritti dell’uomo, escludono che la questione possa essere risolta in via interpretativa, con l’adozione di una lettura secundum constitutionem, atteso che l’art. 5-bis, comma 7 bis di cui si discute, è già stato ritenuto non in contrasto con i parametri costituzionali, e che il criterio di cui i ricorrenti chiedono l’applicazione in alternativa, quello del valore venale, è stato dichiarato dalla Consulta privo “di copertura costituzionale”. Neppure sembra sostenibile un ruolo di supplenza, da parte del  giudice, nelle funzioni del legislatore, per lungo tempo inadempiente all’impegno autoimposto,  di predisporre una riforma in materia espriopriativa (l’art. 5-bis esordice: “Fino all’emanazione di un’organica, disciplina per tutte le espropriazioni preordinate alla realizzazione di opere”), anche perché nel caso non si tratta più di inerzia, ma ora di consapevole reiterazione del regime indennitario delle espropriazione illegittime antecedenti al 30 settembre 1996,  essendo stato per esse il criterio riduttivo definitivamente raccolto e confermato nell’art.55 D.P.R. n. 327/01, in vigore dal 1° luglio 2003, pur dopo le modifiche apportate dall’art. 1 D.Lgs. n. 302 del 2002.

Si può dunque configurare un intervento del legislatore che nella sua discrezionalità provveda a individuare un nuovo sistema indennitario tale da allinearsi agli obblighi internazionali e così evitare condanne per responsabilità derivanti alla violazione della Convenzione, mentre deve escludersi la sussistenza a carico del giudice nazionale di un obbligo di disapplicare la disciplina legale, e supplire alla funzione del legislatore mediante un coordinamento delle fonti nel senso di affermare la prevalenza di quella convenzionale su quella interna (vedi Cass. 27 marzo 2004, n. 6173, cit.).

9. Vi sono tuttavia motivi per dubitare della legittimità costituzionale dell’art. 5-bis, comma 7-bis del D.L. n. 333/92, conv. In L. n. 359/92.

Nella sentenza 148/1999 della Corte costituzionale, e nelle ulteriori pronunce che richiamandosi al precedente non hanno ravvisato elementi nuovi per distaccarsene, la norma di determinazione del risarcimento del  danno nelle occupazioni cd. espropriative di suoli edificatori antecedenti alla data indicata, non è stata scrutinata secondo il parametro dell’art. 111 Cost.  Nella prima delle sentenze citate il giudice delle leggi, ha interamento richiamato la propria precedente pronuncia 283/1993, la quale verificando la legittimità della disposizione transitoria di cui ai commi 6 e 7 dell’art. 5-bis, secondo il parametro dell’art. 3 Cost., aveva osservato che l’applicabilità del nuovo criterio di determinazione dell’indennità secondo che la relativa misura fosse divenuta incontestabile prima dell’entrata in vigore della legge ovvero a tale momento fosse ancora sub ludica,  corrispondeva  ad una differenziazione dipendente dalla successione di leggi nel tempo; e che l’irretroattività, pur costituendo un principio dell’ordinamento, non è elevato (fuori dalla materia penale) al rango di norma costituzionale, sicché, in una situazione, come quella della materia espropriativi, caratterizzata dalla carenza normativa e dell’applicabilità solo suppletiva del criterio del valore venale, la prevista retroattività dell’intervento legislativo non configgeva con il canone della ragionevolezza.  La stessa sentenza, però, concluse che la  questione non era fondata “nei termini così puntualizzati”.

Sembrano esistere gli elementi per una rivalutazione della questione, alla luce del diverso parametro dell’art. 111 Cost., riscritto in epoca successiva alle pronunce sull’art. 5-bis della L. n. 359 del 1992, che negli ideali del giusto processo incarna la lealtà che alla parte in giudizio è dato attendersi dal sistema, senza che le vengano mutate le regole in corso.

I contenuto dell’art. 111 Cost., particolarmente nelle sue parti programmatiche (primo e secondo comma), sembrano ancora in gran parte da esplorare.  Così come è ancora da chiarire fino in fondo il rapporto di discendenza della nuova formulazione della norma costituzionale dalla Convenzione europea dei diritti dell’uomo.

Se l’originario intento di costituzionalizzare l’art. 6 della Convenzione para modificato nel corso dei lavori parlamentari, giacché nel risultato testuale dell’art. 111 Cost. si ritrovano solo assonanze o similitudini rispetto alla formula internazionale, no di meno, sembra da avallare la tesi di riscontrare nella giurisprudenza della Corte dei diritti, il materiale utile alla ricostruzione dei nuovi precetti costituzionali.

La collocazione della Convenzione europea nella gerarchia delle fonti non è mai stata chiarita appieno, giacché la qualificazione di essa come fonte atipica (Corte cost. 19 gennaio 1993, n.10) non risolve fino  in fondo le n on infrequenti ipotesi di conflitto, non solo con le norme di legge ordinaria, precedenti e successive, ma con le stesse norme costituzionali: e la concezione  liberale del diritto di proprietà che fa da sfondo all’interpretazione resa dalla Corte dei diritti sull’art. 1, I prot. Add. (si veda, oltre alle sentenze Scordino del 29 luglio 2004 e 17 maggio 2005 anche l’altra sentenza, sempre in causa Scordino, del 15 luglio 2004, sulla reiterazione dei vincoli urbanistici) non appare perfettamente in linea con il disegno dell’Assemblea costituente (nell’art. 42, ma anche, più in generale, nell’art. 41 Cost.), di mediare le facoltà dominicali (e imprenditoriali) con l’utilità pubblica.

Ciò non toglie che alla ricerca del significato precettivo del parametro costituzionale, possa utilmente ricorrersi all’interpretazione che dell’analoga disposizione dell’art. 6 della Convenzione (dalla quale la stessa modifica costituzionale è stata indotta) ha reso la Corte europea: il senso della pronuncia Scordino del 29 luglio 2004, e di quelle del 2005 e 2006 sulla sopravvenienza del criterio riduttivo di cui al comma 7-bis dell’art. 5-bis, è che la parità delle parti davanti al giudice implichi la necessità che il potere legislativo non si intrometta nell’amministrazione della giustizia allo scopo di influire sulla risoluzione della singola causa, o di una circoscritta e determinata categoria di controversie.  Le fattispecie conosciute dai giudici di Strasburgo sono del tutto similari ai fatti della causa di cui questo collegio è chiamato a conoscere, nei termini ricostruiti dalla Corte d’appello di Napoli: i proprietari espropriati nell’anno 1985 in forza della cd. occupazione acquisitiva o appropriativi agiscono in giudizio per ottenere l’indennizzo di natura risarcitoria loro riconosciuto dalla giurisprudenza di questa Corte (fondata sull’art. 39 della L. n. 2359/1865 ) ed ancor più specificamente dall’art. 3 della L. n. 458 del 1988, nella misura corrispondente al valore venale dei beni sottoposti a procedimento ablatorio.  La Corte di appello di Napoli ha accolto la domanda e liquidato il risarcimento del danno loro dovuto in base al criterio suddetto. Nel corso del primo giudizio davanti a questa Corte è sopravvenuto l’art. 3, comma 5 della L. n. 662 del 1996 che ha aggiunto il comma 7-bis all’art. 5-bis D.L. 11 luglio 1992, conv. In L. 8 agosto 1992, con il quale ha commisurato l’indennizo in questione ai criteri di determinazione dell’indennità di cui al comma 1, con esclusione della riduzione del 40 per cento, ed aumento del 10 per cento; e stabilito l’applicazione del nuovo criterio anche ai procedimenti in corso non definiti con sentenza passata in giudicato, perciò disposto dalla  precedente sentenza 457 del 1998 di questa Corte: con il risultato di ridurre, a giudizio iniziato, di poco meno del 50% la somma per il conseguimento della quale i proprietari si erano determinati ad agire in giudizio.

La norma si presta ulteriormente, alla luce della Convenzione dei diritti, come interpretata dalla Corte europea, alla censura di contrasto con l’art. 117, comma 1, Cost. La nuova formulazione della norma costituzionale appare diretta a colmare una lacuna dell’ordinamento, difficilmente superabile – come sopra accennato – alla luce dell’art. 10 Cost.  Né può trarre in inganno la sedes materiae, per ridimensionare l’effetto della disposizione al riparto di competenze legislative Stato-regioni: in essa sembra doversi ravvisare il criterio ispiratore di tutta la funzione legislativa, anche di quella contemplata dal secondo comma, riguardante le competenze esclusive dello Stato, cui è riconducibile la normativa in tema di  indennità di espropriazione.

Il ravvisato contrasto della vigente normativa indennitaria con la Convenzione ne determina una sopravvenuta ragione di incostituzionalità con l’art. 117, comma 1; le norme della Convenzione,  in particolare gli artt. 6 e 1, prot. I add., divengono norme interposte, attraverso l’autorevole interpretazione che ne ha reso la Corte di Strasburgo, nel giudizio di costituzionalità: la sopravvenuta incompatibilità dell’art. 5-bis attiene ai profili evidenziati dalla Corte europea dei diritti, ovvero alla contrarietà ai principi del giusto processo, e alla incongruità della misura indennitaria, nel rispetto che è dovuto al diritto di proprietà.